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发布日期:2024-06-28 18:24    点击次数:195

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东盟不断演变的制度战略:管理南海争端中的大国政治

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作者:古贺庆(Kei Koga),南洋理工大学社会科学学院助理教授,长期关注东亚安全及东盟议题。

来源:Kei Koga, “ASEAN’s Evolving Institutional Strategy Managing Great Power Politics in South,” The Chinese Journal of International Politics, Vol.11, No.1, 2018, pp.49-80.

导读

南海问题的安全属性和国际化发展倾向日益突出,这对东盟的安全政策调整有何影响,东盟又该如何处理同地区大国的关系?

对此,该文提出“制度战略”构想,认为“制度战略”的改变使得东南亚国家联盟(ASEAN)能够调整其同大国的关系,并通过制度制衡、制度追随、制度对冲以及制度共同选择四种战略来防止大国突如其来的政治入侵。东盟的安全战略既是在不断变化的安全环境下选择最佳政策,也是通过扩大东盟领导的制度来进行分工合作,以尽可能确保区域自治和成员国安全。该文通过比较分析2005-2016年的东亚峰会(East Asia Summit)和东盟国防部长会议(ASEAN Defence Ministers Meeting) 两个案例,揭示了二者战略转变的原因和过程,准确把握了大国政治中东盟的战略角色转变,深化了对地区安全制度的认知。

前言

该文利用“制度战略”模型作为研究框架分析了东亚峰会和东盟国防部长会议对南海争端的战略调整,探究东盟在大国政治中的安全政策变革,主要运用了单案例过程追踪和跨案例比较研究方法。

“制度战略”模型

“制度战略”是指地区安全制度的参与国为获得短期或长期安全而奉行的集体安全政策,成员国对“制度战略”保持一致,但也要注意到由于国家主权原则的存在,成员国各自的安全战略可能同此有所出入。“制度战略”模型分为以下四种类型。

制度制衡(Institutional balancing)指成员国集体行动、一致对外以制衡目标国。成员国集体对目标国摆出对峙姿态,并同时向国际社会释放出目标国存在不公正行为或非法行为的信号,从而增加国际社会惩罚目标国的可能性。

制度追随(institutional bandwagoning)指牺牲制度权威,同地区大国(包括对自身发展具有潜在威胁的国家)结盟来确保自身利益与安全。也就是说,将目标国吸纳为地区安全制度的内部成员,并给予其一定的领导权,其余成员国同其保持一致、加强合作,从而减少来自目标国的威胁。

制度对冲(institutional hedging)指吸纳目标国后,通过建立制度规则对其加以约束。制度制衡容易遭受目标国的报复,制度追随存在原有成员国丧失主导权的隐患。制度对冲则能避免以上风险,因为该战略借助制定制度准则来对包括目标国在内的所有成员国进行普遍性约束,模糊其安全政策的战略针对性,从而尽可能减少同目标国的正面冲突。

制度共同选择(institutional co-option)指吸纳目标国后协商达成各方认可的合作规范。该战略不是通过制度规则来监管或者约束目标国的行为tp钱包官网下载,而是竭力扩大彼此间的沟通渠道,以增进成员国在非争议领域的交流和协作。

制度制衡将目标国排除在安全制度以外,因而同其余三种“制度战略”相抵触。制度追随则存在决策权让渡现象,因而无法同制度对冲以及制度共同选择兼容。制度对冲和制度共同选择可以并存,因为二者之间的转变是从监管性规范向合作性规范调整,并不涉及根本性变革。

“制度战略”并非一成不变,当成员国对地区权力变化的认知发生变化时,“制度战略”会随之改变。而且战略环境的变化速度同“制度战略”变化速度呈正相关,因为缓慢的变化无法成员国调整地区安全政策提供足够动力。为持续保障安全感,成员国也会评估“制度战略”和安全环境的匹配性,从而探讨调整的必要性。此外,地区安全制度本身的设计和目的也至关重要,比如东盟重点关注东南亚发展,鲜少涉及非洲等其他地区。

东亚峰会的战略转变

东亚峰会成立于2005年,建设初期以培育成员国间的合作规范为目标实行制度共同选择,吸纳中日韩等地区大国加入,并积极推进成员国在能源、气候等无争议的非传统安全领域开展合作,尽力回避南海争端为代表的传统安全议题。一方面是因为东亚峰会受到2006年菲律宾台风和2009年泰国政治危机波及而两次被迫延后,多事之秋再提南海等敏感议题不仅将加剧内部矛盾,甚至可能让东亚峰会陷入中断风险,促成非争议领域的合作才是明智之举。另一方面是由于美国早期并未加入该东亚峰会,引发东盟成员国猜疑。美国认为东亚峰会的加入准则《东南亚友好合作条约》(TAC)类似于互不侵犯条约,会影响其在东南亚的话语权。美国的疏离态度导致东盟成员国怀疑其对东南亚承诺的有效性,所以转而向中国、日本等地区大国展现高度合作热情,着力推进制度共同选择战略的实施。

2010年,东亚峰会将“制度战略”调整为制度对冲,主要表现为同意美俄两国的加入,加强对南海问题的关切以及增加内部对成员国的制度约束。“制度战略”的转变出于东盟对内外形势的多方考量。一是2008年中国出色应对金融危机挑战,展现出非凡的经济实力和治国智慧,但也引起了美国对中国崛起的警惕,美国渴望提高对东南亚事务的参与程度以制衡中国在亚太地区的影响力。二是中国对南海利益的坚决维护相继引发了同东盟成员国的外交摩擦,致使成员国质疑东亚峰会未能有效制约中国,强调转变原有集体安全政策的必要性。三是东盟借此增强美国对其承诺的可信度,并利用中美俄三国彼此制衡来保障自身的主导地位。

东盟国防部长会议的战略转变

东盟国防部长会议成立于2006年,tp钱包官网下载旨在推进东盟内部及其外部伙伴国之间的安全对话,维护地区和平与稳定。

2006至2010年,东盟预判到中国的全方位崛起将会对东亚权力分配格局带来重大变化,因而动员各方力量积极推进东盟国防部长扩大会议的建设与落地。若成行,东盟成员国可借助域外伙伴国的资源来提升对自身安全的保障能力。而且东盟国防部长扩大会议聚焦非传统安全领域合作,为相关国家解决摩擦提供了缓冲区域。此外,东盟国防部长扩大会议以东盟国防部长会议为中心,可以维护东盟的区域主导权,有效避免地区大国边缘化东盟。

巧合的是,东盟国防部长会议也以2010年为重要转折点,呈现两点变化:一是该年成立了制度共同选择和制度对冲并存的东盟国防部长扩大会议,吸纳中国、美国等8个地区大国加入并开展无争议领域的合作,同时利用美国对东南亚事务的介入来牵制中国;二是对中国采取谨慎的制度制衡战略。东盟国防部长会议于2011年将南海争端纳入联合声明以表明其不满中国在南海问题上的强硬态度,但是东盟成员国的集体反对建立在松散统一的立场上,并没有正面直接批评指责中国,而是呼吁各方理性解决、避免冲突,从而暗示并提醒中国应在南海问题上保持自我克制。

跨案例比较

该文横向对比了东亚峰会和东盟国防部长会议的异同。二者历经变革但仍由东盟主导,相似的转变节点和原因表明其对地缘政治环境的判断具有一致性。但战略定位及制度设计的差异导致二者应对中国崛起的方式不同,东亚峰会吸纳美俄两国以进行制度对冲,东盟国防部长会议建立扩大会议推进制度共同选择和制度对冲并行,还针对中国采取了谨慎的制度制衡战略,利用差异化的安全制度设置来满足多维度安全需求。

结论

该文认为东盟借助安全战略变革来塑造同地区大国的关系,并借助案例分析得出六点发现:一是东盟主导的多边制度不将传统安全问题视为禁忌;二是安全制度的初始目的及设计会影响到其效用的评估;三是内部利益分歧阻碍安全战略变革;四是东盟下辖的多边制度细化内部分工以保障安全;五是多边制度约束大国行为、保障东盟中心地位;六是东盟主导制度实施差异化“制度战略”以保障自身利益。

译者评述

该文创建“制度战略”模型分析东亚峰会和东盟国防部长会议对南海争端的战略调整,探究东盟在大国政治中的安全战略变革。“制度战略”使得东盟能够调整其同大国的关系,并通过制度制衡、制度追随、制度对冲以及制度共同选择四种战略来防止大国政治入侵。东盟的安全战略既是在变化的安全环境下选择最佳政策,也是通过扩大东盟领导制度进行分工合作,以确保区域自治和成员国安全。

本文的创新之处:一是构建了“制度战略”模型丰富了学界对集体安全政策制定及变化的研究,准确把握了东盟战略变革的依据及途径。二是对东盟战略转变原因的分析全面而新颖。学界普遍认为中国的快速崛起,叠加南海问题上的强硬态势,导致东盟吸纳地区大国加以遏制。该文表示认可的同时也指出地区大国的加入是出于对自身安全利益的考量,东盟还能借此增强大国对其承诺的可信度,并利用大国相互制衡来保障自身主导地位。三是聚焦东盟峰会和东盟国防部长会议案例,以小见大探究东盟如何处理同地区大国关系。二者同受东盟领导但彼此独立、发展阶段相似,便于研究东盟战略演化。结合现实案例还能提升“制度战略”的解释力。

然而,本文也有不足:一是缺乏对东盟安全战略变革的后续效果研究。东盟增设下辖制度、吸纳外部成员来维护自身安全,但这会导致内部利益分歧扩大化和南海争端国际化,影响地区安全治理有效性,而且地区大国加入是对东盟主导权的隐藏威胁,但该文没有对此深入探讨。二是案例样本数量不足。东盟峰会和东盟国防部长会议虽具代表性,但是案例数量较少,会影响最终结论的解释力。东南亚的区域安全制度不多致使东盟具有特殊性,“制度战略”模型的普适性仍待考量。

本文的启发性在于:第一,中国应深入把握东盟“制度战略”演变机制。当下美国着力遏制中国崛起,以增强盟友伙伴关系支点深化“印太战略”在东南亚地区的部署,将越南、印尼等国家拉入“印太经济框架”,试图削弱中国在该地区影响力。对此,中国要深入把握东盟的战略倾向,强调自身对和平发展的愿景,尊重东盟在东南亚治理中的主导地位,争取东盟国家的支持和协作,同时更要发挥自身影响力,成为构建东南亚安全格局的领跑者。第二,拓展“制度战略”模型适用范围。东北亚地区毗邻东南亚,同样是大国力量交汇之地,叠加历史遗留问题、领土争端等因素安全状况不容乐观,可以探讨“制度战略”模型在该地区的适用可能性,分析复杂安全状况形成的机理,为推进区域一体化发展提供参考。

参考文献

[1] 张耀. 中美战略竞争与亚太中等强国的行为选择——以美国“印太战略”升级为契机[J]. 东南亚研究,2023(02): 57,75.

词汇积累

南海争端  South China Sea Disputes

制度战略  institutional strategy

集体安全政策  collective security policy

译者:沈好文,国政学人编译员,吉林大学国家发展与安全研究院国家安全学专业研究生,研究兴趣为东北亚安全与发展议题。

校队 | 丁伟航

审核 | 丁伟航

排版 | 王茜 岳玲

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